美国在二战后率先开启了探索支持小企业 发展的道路，1958年，美国小企业管理局 SBA推出 SBIC计 划，该计划在帮助小企业发展和提供就业方面成就斐然。 自 1958 年成立以来，SBIC 计划累计投资了超过 16.6 万个小 企业项目，累计投资金额达到 670 亿美元，仅 2018 年度就 为美国提供了 13 万个就业岗位1，有力地支持了美国中小企 业的发展。美国的苹果、英特尔、特斯拉等当下知名企业 也曾在 SBIC 计划的支持下发展起来。

         2011 年 4 月 7 日，SBA 宣布将建立 10 亿美元的影响力 投资 SBIC 计划（2012 财年担保杠杆资金达到 1.5 亿美元， 之后每个会计年度担保杠杆资金将达到 2 亿美元，直到达到 上限）。经 SBA 许可的影响力投资债券 SBIC50%以上融 资金额的目标投向是重要的国家优先发展地区和领域，包 括难以获取信贷和资本的欠发达地区。这些领域最初包 括欠发达地区的企业（由 SBA 定义）、教育部门和清洁能源部门。2014 年 9 月 25 日，SBA 将先进制造业纳入合格行业名单；将获得小企业创新研究或小企业技术转 让资助的企业纳入可投范围。

         2002 年，我国首只政府引导基金——中关村创业投资 引导基金成立。自 2006 年起，一系列规范性文件陆续出 台，尤其是《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指 导意见》颁布后，我国政府引导基金逐步开始规范发展。

         2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提出成倍扩大中央财政新兴产 业创投引导资金规模。为发挥市场在资源配置中的决定性作用，2014年12月9日，国务院正式公布 “国发〔2014〕62号”文件《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，全面清理各地方针对 企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，这就意味着国家不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方 式来直接扶持，只能通过间接投资方式来引导更多社会资本进入，促进当地经济发展，发挥政府财 政资金“四两拨千斤”作用。

         自此从国家一级到省市地方政府的引导基金得到进一步发展，扮演的角色更加重要，国家资本对产业的扶持引导，逐步从直接补贴和直接投资，转向间接投资，这个转变意义重大。

         一方面，各级政府的引导基金，作为LP投资到各个子基金和专项基金，对PE和VC行业提供了大量的资金支持，充盈了投资行业的资本力量，培养了一批有资本支持的GP管理人团队，将中国的VC市场在全世界做大做强提供坚实基础；

          另一方面，引导基金除了为市场提供了一个资金来源渠道之外，还能通过政府信用可吸引民间资本、 国外资本进入创业投资领域，同时也能通过设计相应的“让利机制”，吸引保险资金、社保资金等 机构投资者的资金进入投资领域，降低其资本风险，客观上也提高了政府的资金杠杆，扩大了外部资金的支持；

         政府的引导基金既然是需要兼顾社会效应和经济效应，那么选择投向时，就需要明确政策支持方向和投资方向，通过增加创业投资资本供给的方法，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。

         事实上返投要求这一现象也不容忽视。地方政府的引导基金投资市场化的子基金，会提出子基金对所在地企业投资的最低比例，客观上对当地的投促和招商，提供了更有力的抓手，在地方政府之间形成了“强者恒强”的马太效应。

         但是发展到今天，引导基金业有一些问题，逐步浮现；各地政府不断寻求新的解题思路，来保证引导基金良性发展。  

          一是地域差异性明显，发展不均衡。从地域分布来看， 引导基金主要集中在广东、江苏、北京、浙江、山东等省 份，占据大半江山。而东北地区引导基金数量和规模上仅 能占到全国总量的 4%和 2%。

         二是行政化监管与考核，影响市场化运作效率。受限于 财政资金属性，政府引导基金在运作过程中要额外接受财政部、发改委在资产保值增值、审计、产业投向等方面的 行政监管，基金在投资方向、投资形式、投后管理等方面 有更多限制，缺乏合理有效的长期综合考核与评价机制， 对风险的容忍能力低于社会资金，效率低下。考评过于苛刻，缺少市场化评价机制，就会导致怕担责任，“多一事不如少一事”，从而形成“资金沉淀”，反而违反初衷。

         三是信息披露不透明，投后管理能力缺乏，退出机制单一。目前国内引导基金的设立、投资、运营、财报等中小企业发展情况的信息披露还极不透明，有碍于引导基金的竞争力和公平性。引导基金对现有子基金的投后管理关注较少，对投后增值服务重视不够，和企业联系不够紧密，主动管理不够，未能充分发挥基金的投后管理功能，真正帮助投资企业发展成长。此外，当前引导基金主要通过被投资企业上市和股份转让的方式退出，时间成本高。资本市场仍不完善，引导基金通 过并购和产权交易等方式退出机制有待完善。

         各地方政府也不断进行优胜劣汰，清退有问题的子基金。2019年9月，深圳市政府引导基金公布了25只清理子基金以及12只缩减规模子基金名单。其中，清理的25只子基金，基金总规模达645.526亿元，收回子基金的承诺出资金额超过140亿元。这一举动在业内引发了不小的震动。事实上，清理子基金是深圳市引导基金的日常工作，但集中公示尚属首次。这在某种程度上，敲响了政府引导基金严格管理的第一声警钟。

         2020年9月，北京科技创新投资管理有限公司也宣布，经投资决策委员会审议，通过了终止君联资本五期人民币综合成长基金、百度风投原始创新基金、北京海资联动创新股权投资管理中心（有限合伙）等四支基金与科创基金合作的决策。

         社会各界也提出过不少解决方法，不过我们一段时间的观察中，发现这些方法，也都各自有实际操作中的局限，比如：

         一是引入社会化力量，和市场一线的GP合作，但市场化基金和引导基金的投资目标不完全一致，事实上这种合作双方的磨合成本不低；

         二是培养自己的投资和投后人才，不少地方引导基金的确在直接投资能力建设上取得成果，但显然不能适用于所有地方政府；

         三提高项目流程的透明度，增强流程健全建设，这方面这几年进展比较明显，能够部分解决管理者分散风险的问题，但也的确不能以此为基础促进管理者敢于担当有所作为。

         那么应该怎么办呢？

         其实如果看到二级市场有被动投资的方式，通过金融工程的手段设计一揽子股票或者投资工具及其权重，这样形成的指数可以为基础发行指数基金。则从管理者的角度，全程透明，标准明确，流程工业化不可操控，承担的责任能够更加有限；投资篮子较大能够影响更多投资标的，基金还能吸收社会资本参加，提高杠杆，可谓说一举多得。

         一级市场也可以这么做。政府只要确定政策性投向，研究机构根据这一投向设计分解指标，可以根据所在地、经营年限、用工规模、是否专特精新、是否符合ESG标准等进行细化，在所在地工商企业库中自下而上进行选拔，可以生成一个投资标的篮子。

         篮子一旦确定，引导基金可以通过建立子基金的方式，也可以设计更多的金融架构，最终形成一个投资产品，来定向投资这个篮子的企业。篮子中的企业被告知后有权接受投资，也有权不接受投资。

         接受投资的企业，就需要按照相关要求，对公司治理进行更规范化的建设，随着企业增长，引导基金还可以增加投资。

         整个篮子可以包括的企业，远远多于传统的私募股权基金投资企业的数量，因此这样的设计，能够影响更大范围的企业得到政府引导基金的支持，同时投资每家企业的额度无需过高，对市场化基金进一步投资，不构成寄出效应。

         政府还可以根据政策支持的不同目标，委托研究机构设计不同且多层次的篮子。可以从初创企业、瞪羚企业，一直支持到待上市企业。

         市场化GP也会支持这样的操作，因为这样客观上帮助GP用更高效的方式寻找合适的项目，他们后续可以跟投，也可以增投。而且这样的合作，显然直接满足了返投要求，也能腾出更多资本做更加市场化的投资。

         还有两个副产品也很重要，一个是这个篮子的设计，客观上形成了当地一些特定话题的“企业指数”，有助于政府观察所在地企业的发展情况，有一个宏观认知，甚至也有助于投促和招商的工作开展。

         另一个副产品是更大范围企业得到引导基金的投资，显然能够加大力度促进所在地企业的资本化，如果和当地的投资银行、产权交易所结合起来，能够形成更加良性的互动，这就把“金融服务于实体经济”做到最基层了。

         财新数据帮不少地方政府做过类似的工作。我们过往为东部沿海的省份做过企业的ESG筛查、企业生命周期标签的服务，以及专特精新企业库的搭建。我们感觉到这份工作需要的资源，是非常复合的。

         一是大数据处理能力，不少地方政府是把当地工商企业库的全库拿来作为筛选的基础，这是一个“大海捞针”的工作，可以理解为大海所有的水滴，都要打上标签，再根据标签进行客观筛选。前期工作不能少，后面研究基础才能完备，因此整个工程需要数据工厂的支持；

         二是产业研究能力，地方政府的目标往往相对宏观，需要研究机构做从宏观到中观乃至微观的拆解，因此需要有产业经济学、企业管理学、组织行为学等科学为基础，比如对企业处在大、中、小企业的规模判断，都不能简单按照经济规模和用工规模一概而论，而需要结合企业所处行业、过往历史沿革，来综合判断；

         三是懂投资，有基本的尽调能力，不要说设计一个指数引导基金，就是形成一个篮子本身，也是需要考虑周全的。因此对于风控合规、舆情预警和ESG的把握，都要有预先的判断。不能什么行业受欢迎，就把什么行业的权重提高；要本着审慎原则进行企业筛选，这样才能选出符合长期价值的企业篮子。

         这种指数化引导基金的方式，和现在的ESG话题关系非常紧密。我们能够看到政府各个部门对ESG的标准体系非常重视，也不断鼓励社会资本投资ESG相关产品。但出于各方面原因，我们目前金融市场对指数化投资还不完全接受，对明星个人从业者的依赖度一直很高。

         据统计，全球ESG投资的资管规模已由2014年的18.3万亿美元，上升至2020年的40.5万亿美元，涨幅达122%。而在同一时期内，其他类别投资的涨幅仅为36%。截至2021年7月，中国共有61家基金公司发布了167只ESG基金，其中66只发布2021年二季度报，覆盖资管规模为2476.30亿元，占国内ESG基金总规模2,741亿元（披露值）的90%。

         根据国家发改委、中金公司、清华大学等机构的测算，我们实现“双碳”的目标，在未来40年需要共计140万亿人民币的总投资，这部分投资如何发挥最大的效果？如果纯粹传统的人力投资方式，一个项目一个项目地调研判断，项目安全性本身仍然受到人力的限制，但更重要的是整个工作效率不一定能够跟得上时间这么紧、任务这么重的投资工作。

         在涉及全局、整体和系统的问题上，更需要“指数化引导基金”这样的工具，来推进国有资本对社会和经济的发展，发挥全局、整体和系统的效能。

比如财新数据平台（caixindata.com）我们收录的智能贝塔因子库，对于上市公司的研究非常全面，对于设计相应的投资组合非常关键。