两会提出的空置房改造：覆盖2.4万亿平米 惠及6000万人

在当今中国房地产市场深刻变革的大背景下，一项全新的政策——存量房折价收购政策正逐渐走进大众视野，成为推动房地产行业转型与社会民生改善的关键举措。

一、政策背景与目标

2025年政府工作报告中提出的“存量房折价收购”政策，犹如一颗投入房地产市场湖面的巨石，激起千层浪。这一政策诞生的背景，是中国房地产市场长期积累的库存压力与保障性住房供给不足的现实困境。随着城市化进程的推进，商品房建设规模不断扩大，但部分城市出现了供过于求的局面，大量商品房闲置，造成资源浪费，同时也给房地产企业带来巨大的资金回笼压力。而另一方面，许多中低收入群体，尤其是新市民、城市低收入群体和灵活就业者，面临着住房难、住房贵的问题，保障性住房的供给远远无法满足他们的需求。

为了解决这些问题，政府推出了存量房折价收购政策，旨在构建“商品房 + 保障房”双轨制住房体系。通过政府平台以低于市场价收购商品房，并将其改造为保障性租赁住房，这一政策具有多重目标。一方面，能够有效化解房地产库存压力，让闲置的房产重新流动起来，为房地产企业减轻负担，促进房地产市场的健康发展；另一方面，大大增加了保障性住房供给，朝着“住有所居”的目标迈出坚实一步，体现了政府对民生问题的高度关注和积极作为。

二、市场规模估算

2.1 存量房总量

截至2023年底，依据国家统计局数据，中国商品房待售面积约6.5亿平方米。然而，这只是冰山一角，广义存量房（含已建成未销售、空置住房）可能达30亿平方米以上。这些存量房分布在全国各地，城市之间差异巨大。像一线及强二线城市，虽然总体存量房数量相对较少，但由于城市发展迅速，土地资源稀缺，房价较高，存量房的价值总量较大；而三四线城市，由于过去几年房地产开发速度较快，部分城市出现了过度开发的情况，存量房数量较多，消化难度较大。

按照“五年消化40%存量房”的政策目标来计算，需要处理的存量房面积约12亿平方米，年均收购量约2.4亿平方米。这是一个庞大的数字，意味着每年都要有大量的存量房被收购并改造为保障性租赁住房，对政府的收购能力、资金投入和后续运营管理都提出了极高的要求。

2.2 折价收购成本

在折价收购成本方面，参考郑州、南京等试点城市案例，政府收购价约为市场价的60 - 80%。假设全国商品住房均价为1万元/平方米，折价后收购成本为0.6 - 0.8万元/平方米。按照年收购2.4亿平方米来计算，每年需要的资金规模为1.44 - 1.92万亿元，五年累计投入更是高达7.2 - 9.6万亿元。如此巨额的资金，需要多渠道筹集。政策性银行专项贷款（如国开行）凭借其强大的资金实力和政策导向性，成为重要的资金来源之一；地方政府专项债也能为收购提供有力支持；中央财政补贴则起到了引导和补充的作用，通过这三者的组合，为存量房折价收购提供资金保障。

区域分化也是不容忽视的因素。在重点城市，如上海、杭州，由于房地产市场活跃，房价较高，收购成本也相应较高，但这些城市租赁需求旺盛，保障性租赁住房建成后能够快速投入使用，产生良好的社会效益。而在高库存的三四线城市，如洛阳、柳州，为了实现以价换量，单平方米成本或低于5000元。这些城市虽然收购成本相对较低，但由于市场需求有限，消化存量房的难度依然较大，需要政府在收购后，通过合理的规划和运营，提高保障性租赁住房的吸引力。

三、人口覆盖测算

3.1 住房改造标准

保障房的建设有着明确的标准，户型以60 - 90平方米为主，人均居住面积按30平方米计算。按照这样的标准，每亿平方米改造住房可容纳33万 - 50万户家庭（户均3人），覆盖100万 - 150万人。这意味着每改造一亿平方米的存量房，就能为大量的中低收入群体提供住房保障，改善他们的居住条件。

3.2 五年期覆盖人口

如果顺利完成12亿平方米的收购改造，可提供约1320万 - 2000万套住房，满足4000万 - 6000万人口的居住需求，占城镇常住人口的4.5 - 6.8%。这是一个相当可观的数字，对缓解城市住房压力，尤其是解决中低收入群体的住房问题具有重要意义。

重点受益群体主要包括新市民（农民工、毕业生），占比约60%。他们是城市发展的重要力量，但由于收入相对较低，购房能力有限，保障性租赁住房为他们提供了在城市稳定生活的可能；城市低收入群体占比约30%，他们长期面临住房困难，这一政策为他们带来了改善居住条件的希望；其他灵活就业者占比10%，他们的工作和收入不稳定，保障性租赁住房也为他们提供了一个稳定的居住环境。

四、政策影响与挑战

4.1 市场冲击与平衡

这一政策对市场的影响是多方面的。从正面来看，它能够加速库存去化，让房地产企业的资金得以回笼，缓解现金流压力，促进房地产市场的健康发展。同时，大量保障性租赁住房的投入市场，能够抑制租金上涨，降低新市民的居住成本，提高他们的生活质量。

然而，潜在风险也不容忽视。大规模折价收购可能导致商品房价格进一步承压，尤其是在一些库存压力较大的中小城市，房价可能下跌10 - 15%。这可能会引发一系列连锁反应，如房地产企业利润下降、银行不良资产增加等。因此，政府在实施政策的过程中，需要密切关注市场动态，采取有效的措施来平衡市场，避免房价的过度波动。

4.2 执行难点

在执行过程中，定价机制是一个关键问题。政府需要制定合理的收购价格，避免出现“政府压价 - 房企亏损 - 交付质量下降”的恶性循环。如果收购价格过低，房地产企业可能会为了降低成本而忽视房屋质量，影响保障性租赁住房的品质；而如果收购价格过高，则会增加政府的收购成本，加大财政压力。

资金可持续性也是一个挑战。若土地出让金持续下滑，地方政府的财政收入将受到影响，配套资金可能存在缺口。这就需要政府进一步拓宽资金渠道，提高资金使用效率，确保收购和改造工作的顺利进行。

分配公平性同样重要。政府需要建立透明化的申请平台，制定严格的申请标准和审核流程，防止权力寻租现象的发生。只有确保保障性租赁住房公平分配，才能真正实现政策目标，让中低收入群体受益。

五、国际经验与本土化适配

5.1 新加坡组屋模式

新加坡的组屋模式是政府主导建设并实施严格限售的成功范例。政府通过大规模建设组屋，满足了大部分居民的住房需求。同时，严格的限售政策保证了组屋的保障性和公平性。然而，中国的房地产市场与新加坡有很大不同，中国拥有庞大的市场化商品房体系，在借鉴新加坡经验时，需要充分考虑如何兼顾市场化商品房体系的发展，避免对市场造成过大冲击。

5.2 德国租赁房模式

德国的租赁房模式则是通过税收优惠引导机构持有租赁住房。这种模式下，租赁市场稳定，租客权益得到有效保障。但在中国，产权分割难题成为借鉴德国模式的一大障碍。中国的房地产产权制度较为复杂，需要突破产权分割的限制，才能更好地吸引机构参与保障性租赁住房的建设和运营。

5.3 本土创新方向

结合中国国情，本土创新方向在于探索“收购 - 运营 - REITs退出”闭环。通过这种模式，能够吸引保险、养老金等长期资本参与，为存量房折价收购提供稳定的资金来源。同时，REITs的退出机制也为投资者提供了合理的回报渠道，促进了资金的循环利用。

六、前瞻预判

6.1 规模预测

从规模预测来看，2025 - 2030年，存量房收购或占保障房新增供应的50%以上，成为主力渠道。这表明在未来几年，存量房折价收购政策将在保障性住房建设中发挥重要作用，对改善住房供应结构，解决中低收入群体住房问题具有关键意义。

6.2 政策加码点

为了更好地推进政策实施，政策加码点值得关注。在2025Q3前出台《存量住房收购评估标准》全国统一细则，能够规范收购行为，确保收购价格合理公正，促进市场的健康发展；2026年试点“收购折价券”置换房企欠缴土地款，这一举措既能减轻房企的债务压力，又能推动存量房收购工作的顺利进行；2027年允许改造后的保障房按“共有产权”模式部分出售，为保障性住房的运营和管理提供了新的思路，增加了资金回笼渠道，提高了政策的可持续性。

存量房折价收购政策无疑为中国房地产市场转型提供了核心抓手，有望在5年内撬动近10万亿级市场，直接惠及超5000万中低收入群体。然而，政策的成功与否取决于资金闭环设计、市场化定价机制及多主体协同能力。在实施过程中，需时刻警惕“行政化过度干预”导致的资源错配风险，确保政策能够精准落地，实现房地产市场的平稳转型和社会民生的有效改善。